Board & Mission Statement
Why IAM?
About Us
Articles by IAM Associates
Ben-Gurion University
Hebrew University
University of Haifa
Tel Aviv University
Other Institutions
Boycott Calls Against Israel
Israelis in Non-Israeli Universities
Anti-Israel Petitions Supported by Israeli Academics
General Articles
Anti-Israel Conferences
Anti-Israel Academic Resolutions
Lectures Interrupted
Activists Profiles
Readers Forum
On the Brighter Side
How can I complain?
Contact Us / Subscribe
General Articles
Supreme Court Ruled Against Academic Freedom as an Excuse to Evading Supervision by the Ministry of Finance

Editorial Note

       For twenty years, five Israeli universities have accused the Ministry of Finance for breaching their academic freedom because the Ministry demands annual reporting on the wages of the employees.   In 2009 the universities signed a declaration stating they will comply with the Ministry's request for monitoring, but have failed to do so.

A Supreme court ruling in August 2015 put an end to this dispute, the presiding judge ruled that academic freedom has nothing to do with fiscal supervision. 

The presiding judge noted: "In our case, I believe that there is nothing in the academic freedom granted to the petitioners, despite its importance, to justify the lack of supervision in accordance with the norms of proper salaries, in accordance with the Budget Foundations Law. The Petitioners bear public function. And most importantly - they benefit from public funding. Therefore it is appropriate to impose on them rules from public law and proper public norms. All this, while adapting to the special character and academic freedom given to them. This freedom does not mean lack of supervision at all. It does not allow to evade the rules of proper administration. It does not justify the lack of restraint on wage and salary and is not a tool to implement on irregularities in wages."

The 1958 Higher Education Act gave the universities a large amount of academic freedom with little state oversight.  As a matter of fact Israeli academics have enjoyed much broader freedom than their counterpart in public universities' anywhere.  Though they claim that such freedom is necessary to achieve academic excellence, the empirical evidence is not persuasive. If this proposition was true then the Israeli higher educational system would have been at the a top of the performance charts. But, as it well known, Israeli institutions do not make into the "big league," a fact that is especially true of social sciences.

Maybe more accountability to the state and the taxpayers would not be such a bad idea after all.


(Google Translate)

In the Supreme Court sitting as the High Court of Justice
HCJ 3250/13
Honorable President M. Naor
The Honorable Justice A. Hayut
The Honorable Justice A. Shoham
1. The Hebrew University of Jerusalem
2. Technion - Israel Institute of Technology
3. Bar Ilan University
4. University of Haifa
5. Ben-Gurion University
1. Minister of Finance
2. Supervisor of Wages and Work Agreements - Ministry of Finance
3. The Council for Higher Education
4. Planning and Budgeting Committee of the Council for Higher Education
Petition for Order Nisi
Date of hearing:
Nissan twenty-fifth of nine years
Asaf Berenson, attorney Rachel Ben Ari, attorney Haim Berenson, Michal Friedman
Attorney Yael Bar-Lev
President M. Naor:
1. This petition of the petitioners requests that the Minister of Finance and Director of Wages (the Respondents 2-1) will prevent them from exercising enforcement powers based on Foundations of the Budget Law, 1985, or any other authority that contradicts Article 15 of the Higher Education Council 1958.
The normative background
2. Budget Foundations Law was passed in 1985 against the backdrop of a deep economic crisis in the Israeli economy. The law establishes a series of general supervision and control of government ministries, civil service and public agencies. Public entities are divided to "bugdgeted entities" and supported entities." A budgeted entity is a "corporation, local authority, a religious council, the Bank of Israel, a state company and concil company" (Section 21). Supported entity is a "corporation that government  participates directly or indirectly in its budget, the Minister of Finance has determined in records that it is a supported entity with regard to this law" (Article 32 of the Law). In 1985, the Minister of Finance decided that the petitioners (along with several other organizations) are "supported entities" (exhibit / 1). This petition is centered in the rules applicable to these entities.
3. One of the substantive provisions of the Budget Foundations Law forbids public entities to introduce changes to the terms of the wages of their employees not in accordance with what was agreed or introduced for all government employees (Section 29). This provision has been applied initially only to budgeted entities, but Amendment No. 4 of the Law, dated 03.29.1988, it was also applied to supported entities. The provision states:
"(A) an entity funded or supported will not agree to changes in pay, conditions of pay or benefits, or any other monetary benefits related to work, rather than lead such changes or benefits, except in accordance with what was agreed or introduced for all government employees or with the approval of the Minister of Finance ... "
4. The purpose of the provisions of Article 29 of the Budget Foundations Law is to prevent "unrestrained" wage increases of public entities:
"Budget Foundations Law comes to declare a 'budgetary restraint' ... is directed toward the state and its authorities and entities that are not state but feed on her budget. The fear is that if these agree to raise wages above the fixed level, it will lead to breakthrough in framed wages. This may lead to further financial participation requirements of the state. This may lead to instability in the economy. Prevention of these trends are intended to provisions of the Budget Foundations Law ... the purpose underlying section 29 of the Budget Foundations Law is "to introduce an arrangement that determines, in an effective, uniform approach on wage service within the Government and institutions receiving budget'... In essence this Directive by mandatory, contractual designed to intervene in a national agreements to ensure the stability of the economy "(HCJ 6231/92 Zguri vs. National Labor Court, matter PD (4), 749 , 786-787 (1995)).
Elsewhere it is said:
"Article 24 (Article 29 today - MN) is clear in its wording and its intention is also understable. It was enacted against the backdrop of economic instability and the fact that previous wage arrangements in the public sector ... have been changed after the signing of the general wage agreement in the public sector due to the pressure of specific groups of work ... Article 24 comes therefore to create arrangements that are anchored in the General Agreement or, alternatively, with the approval of the Minister of Finance ... Because it is on a state budget, which is drawn from all payments required under special arrangements, but of course it deos not give any functionary in charge of a section of the public service the authority to enter in the name of the entire public service "(HCJ 539/85 General Federation of Labor in Israel v National Labor Court, PDI (4) 834, 837 (1987)).
See also CA 9657/03 Magen David Adom in Israel v Commissioner of Wages and Labor Agreements in the Ministry of Finance, PD Noah (6), 794, 806, 814 (2004); Daphne Barak-Erez, "the enforcement of the state budget and contracts manager" 253 254 A law (1993) (hereinafter: Barak-Erez).
5. In 1993, to the Budget Foundations Law was added a provision requiring public bodies to report to Respondents 2-1 wage conditions of their workers (Article 33 of the Law). The Reporting requirement is intended to enable enforcement powers in relation to the prevention of salary breach to the prohibition in section 29 (a) of the Act. Among other things, the respondent is authorized to reduce amounts have one public body is entitled to the state budget, according to the law, and to stop or reduce participation grant from public entity which receives from the government (Article 29 (c) of the Act); Respondent 1 is also authorized to determine the order specified in contravention of Section 29 (a) if void, and determine the arrangement applying instead (Articles 29a and 29 of the Law).
           These powers give voice to the role of the state - representing the public interest - in the enforcement of the provisions of the Budget Foundations Law, even on parties that are not constitute state organs (Barak-Erez, page 255; HCJ 125/06 to employees Local Authorities Data Processing Center Ltd. " From v Minister of Finance, each paragraph (21/07/2008) The High Court 5133/06 The Movement for Quality in Governence in Israel v Commissioner of Wages and Labor Agreements in the Ministry of Finance, Section 7 (2.9.2009)).
6. The Council for Higher Education Law was passed in 1958 and was designed to regulate the activities of higher education institutions, including the petitioners, in Israel. Following the law the Council for Higher Education was established (the third respondent), which serves as a sort of an independent regulator in the sector. Later was established the Planning and Budgeting Committee (hereinafter respondent 4), which is a subcommittee of the Council for Higher Education and its functions relate primarily to budgeting higher education institutions (for details 4 See respondent Government Decision No. 666 dated 06.05.1977).
7. Section 15 of the Higher Education Council enshrines a fundamental principle of the activity of institutions of higher education - the principle of self-autonomy and the principle of academic freedom. The section declares:
"An accredited institution is free to conduct its affairs of academic and administrative, budgetary framework, as it sees fit. In this section," academic matters and administrative "- including setting programs of research and teaching, appointing authorities of the institution, appointment and promotion of teachers, determining the method of teaching and learning, and any other scientific, educational or economic "(emphasis added -m.n.).
Academic freedom, it was ruled, "Is the keystones of academic and research institutions. The same basic principles of our legal system, freedom of opinion and conscience and freedom of speech and expression" (see (national) 1184/05 BIU V. Dr. Kesar, Paragraph 25 (03.24.2005)) (hereinafter: Kesar). It is designed to create a free platform for exchanging information, opinions and ideas and to ensure the ability to strive to expand human knowledge without fear and the absence of external intervention (HCJ 7793/05 V Bar-Ilan University, the National Labor Court in Jerusalem, in paragraph 16 (31.10.2011)) (hereinafter:  Bar-Ilan University case).
8. This petition addresses the relationship between freedom given to the petitioners to administrate affairs and economic aspects "as they see fit", and the requirement of  respondents 2-1 to monitor supported entities in accordance to Foundations of the Budget Law. In my opinion there is no contradiction between the subjects. They can live one next to the other and there is no need to choose one over the other.
Now to the petition itself.
9. In 1997 the government decided to increase enforcement on public sector salary anomalies (Government Decision No. 2101 dated 06/06/1997). In particular, it was decided on the enforcement of budgeted and supported entities. Following this decision, the petitioners were required to transmit information to respondent 2 on the conditions of employment of senior administrative staff employees (Exhibit R / 3). The petitioners made it difficult on this request and raised arguments against its scope. It was thought at first that the request violates the privacy of their employees (exhibit R / 8-5). On 04.07.1999 for the first time the petitioners raised claim that the principle of academic freedom set forth in Article 15 of the Higher Education Council overrides respondent 1, determining that the petitioners are supported entities, and therefore they do not fall under the Terms and Conditions on Wage (Exhibit / 3). This argument was rejected by the State on site (Exhibit R / 10). Following this sequence was correspondence between the petitioners and the respondents 2-1 in which the sides repeated their claims (Exhibit / 7-6). The petitioners even transferred to respondents 2-1 a legal opinion supporting their position (Exhibit / 9-8).
10. On 31/08/2000 a meeting took place between the parties with the Attorney General. The Attorney General concluded the meeting as follows (Exhibit / 13);
"The purpose of the hearing was to try and resolve through dialogue the dispute that arose between the supervisor of wages and the Committee of University Heads in matter of accountablity to the Budget Foundations Law if applies to higher education institutions, in order to avoid having to issue the test of courts.
Both representatives of the Ministry of Finance and Justice and representatives of the University Heads Committee (Committee of University Heads - MN) expressed their willingness to reach an agreement regarding the university's reporting procedures on employee payroll data with, Supervisor of Wages and PBC status (Planning and Budgeting Committee of the Council Higher Education - MN) on the matter, with the active involvement of the PBC, mutually satisfactory manner of all ... "(emphasis added - MN).
However, the parties failed to reach an agreement regarding how the petitioners report on wage data of employees. This led to further correspondence over the years 2005-2003. In this correspondence Respondent 2 repeeted his demand that the petitioners will pass over payroll data, while the petitioners continued to cling to academic freedom given to them (Exhibit / 26-17).
11. In those years the petitioners were caught in a budget crisis and a recovery plan was needed. As part of the Restructuring Plan signed by petitioners 4-1 at different times "declaration and commitment" that says (Exhibit R / 15);
"Institution shall cooperate fully, in accordance with being a supported entity according to the Budget Foundations Law, all derived there from, including cooperation with the guidelines and requirements of the Supervisor of Wages, including examining of payroll and pension excess, and the obligation to rescind them if there were any." (Emphasis added - MN).
Even this explicit commitment did not bring an end to the dispute. The parties continued to exchange letters over the years 2009-2006 in an attempt to reach a consensus on the subject. In these letters, the parties returned repeatedly claims (exhibit / 48-28). It is important to clarify that over the years, during the existence of the dispute, the petitioners transferred, reports either full or partial to Respondent 2 (see, for example, paragraph 48 petition; exhibit / 39 exhibit / 41, paragraph 6, exhibit / 46, exhibit / 51, etc.).
12. In 2009, the State Comptroller published a report regarding the funding of higher education, which addressed the controversial subject of this petition. Following the report, the parties signed on 15.09.2009 the "Summary of understanding" under which there will be a "full transparency of data on wages of universities" and those delivered to Respondent 2 (exhibit / 49). However, respondents 2-1 continued to raise allegations of non-submission of information on a regular basis and significant wage irregularities in the administrative staff of the petitioners (exhibit / 52-50; R / 14A). The Petitioners' refusal to act in accordance with the requirements of respondents 2-1 also led eventually to implement economic sanctions against them. In 2009, respondents 2-1 witheld some budget of the petitioner 3, in accordance with Article 33A (e) of the Budget Foundations Law (exhibit / 42; exhibit R / 16). Consequently, the petitioner 3 forwarded the information required to respondents to 2-1 and the transfer of budget was fully resumed.
13. On 11.11.2012, without the parties reaching an agreement on the issue in dispute, a ruling of the National Labor Court on the question of pension arrangement of the faculty of Tel Aviv University ((national) 11563-05-10 Tel Aviv v Organization of senior academic staff at Tel Aviv University (11.11.2012)). As part of the ruling the National Labor Court rejected the argument of Tel Aviv University that section 15 of the Higher Education Council "overrides" Article 29 of the Budget Foundations Law. The Court decided, among other things, that the Budget Foundations Law, and Article 29, apply to the university. On the basis of the ruling of the National Labor Court this petition was filed to this Court, which came along with this petition (HCJ 3319/13 Association senior academic staff at Tel Aviv vs. TAU).

Following the ruling of the National Labor Court, the petitioners submitted this petition. They argue that the decision of the National Labor Court, which they were not party to, "forces them to" bring a long-standing legal dispute between the parties to a final decision.
Hence the petition.
The parties' claims
14. The petitioners' main argument is that the determination of Respondent 1 regarding them being supported institutions is contrary to Article 15 of the Higher Education Council and is exceeding his authority. According to this argument, the Council of Higher Education is a higher normative hierarchy than the determining Respondent 1, so it is overriding it. In particular, the petitioners complained that over the years the duties have increased that were imposed on institutions as receiving budget in "stark contrast" to academic freedom vested to them. The petitioners stated that they declined in bringing this issue at the door of this court until the pending a decision by the National Labor Court regarding Tel Aviv University, as they preferred to try to reach agreements with respondents without recourse to legal proceedings. An alternative argument by the petitioners is that respondent 1 determining that the petitioners are supported institutions was based on none published criteria and in a discriminatory manner in relation to other bodies funded by the state.
15. The respondents argued that the petition was tainted after a prolonged delay "to the point of lacking true faith." However, in view of the conduct of the petitioners as supported entities declared in 1985, and especially since 1999 - first time they raised the argument about the primacy of academic freedom. According to the respondents, the petitioners have played throughout this period, "double game", which, on the one hand the respondent agreed to talk with and cooperated with respondent 2 on certain issues, but it continued to argue against his authority. In particular, the respondents argued that the supervision of salaries and maintaining appropriate wage norms doe not affect academic freedom granted to the petitioners. Furthermore, the wages of employees of the petitioners have implications for salaries of workers in other public sectors, who are demanding for themselves what is granted the petitioners. In conclusion, the respondents claimed that the announcement of the petitioners' as "supported entities" the decision was "appropriate, justified and correct", adopted in compliance with all rules of administrative law.
Before and after discussion
16. On 12/03/2014 an oral hearing was held on the petitions. Following the discussion, the parties accepted our recommendation HCJ 3319/13 to hold mediation proceedings. At this point we postponed the decision regarding the petition until it is clear the fate of the petition in HCJ 3319/13. After mediation failed, an oral hearing was held on the two petitions on 04/14/2015. During this discussion, the parties were unable to reach an agreement, and refused further mediation procedures.
17. To complete the picture, I should point out that in the debate dated 14.04.2015 the petitioners referred in support of their claims, among other things, to the memorandum of the Council for Higher Education Law (Amendment No. 19) (Higher Education Authority), year -2014 (the memorandum of the law). They argued the memorandum adopts their position regarding the vitality of academic freedom, inter alia by strengthening the role of Respondent 4 that it will serve as a "buffer" between the petitioners and the respondents 2-1 regarding the supervision of salaries. On 19/04/2015, and after receiving confirmation, Petitioners filed a memorandum of law and the full report of the 'Committee for the Regulation of governance of higher education system" headed by Prof. Hagit Messer-Yaron (" the Commission report Messer Yaron "), which served as the basis for the memorandum law. The Respondents filed on 05/04/2015 their response. They argue that the Commission report Messer Yaron comes out from a starting point that the petitioners are subject to the Budget Foundations Law, and does not propose to change the current legal arrangement. Therefore, they argued, there is nothing in the committee report and the memorandum of law to add or change the parties' arguments.
Discussion and decision
18. After we read the petition, counter arguments, and all submissions made before us, and after we heard and again heard the arguments of the parties here, I will propose to my colleagues to reject the petition. It took a considerable delay by the petitioners, as well as their behavior over time, to justify the rejection of the petition in limine. However, as I will show, has also rejected the petition on the merits.
19. A petition was filed in a delay, the court may reject it outright if it finds that it caused damage or resulted in a change in the interests of the individual or of the public (HCJ 453/84 pager communications services Ltd v Minister of Communications, PD pressure (4) 617, 621 (1985) (hereinafter: the pager); High Court 281/11 mayor of Beit Iksa Minister of Defence, paragraph 12 and the references there (09.06.2011)). Case law The decision has recognized three foundations for delay. The first is the delay "subjective". Concerned with the behavior of the petitioner. Lacking petition will be considered subjective delay when the petitioner "slept on his rights" so as to create a strong evidentiary basis to waive the right to go to court (HCJ 2285/93 Nahum v. Giora Lev, the mayor of Petah Tikva, PD duration (5), 630, 640 (1994) (hereinafter: Nahum case)). Foundation Two of a delay which is called "objective". This element deals with the consequences of the delay due to the subjective one . A petition will be considered lacking objectively delay when the lateness caused an adverse change in the situation in a manner that would harm the interests of its own (CA 1054/98 Carmel Beach recreation and tourism (1989) Ltd. v Association for Environmental Defense Israeli Association for Environmental Protection, PD Well (3) 385, 398-397 (2002); AAA 8723/03 Herzliya Municipality v Local Planning Committee Hof Hasharon building, paragraph 6 (08/04/2004) Nahum case, page 641). The third element of the delay is a broad public interest. This element examines whether the rule of law may be damaged if the claim is accepted of delay and the petition will be dismissed. At the same time this basis examining  the purpose of speeding up the proceedings underlying the petition and the desire to reach a quick decision on the dispute between the petitioner and the administrative authority, to dispel the haze and achieve legal certainty (see HCJ 2632/94 Degania v Minister of Communications, PD v (2) 715, 742 (1996); the High Court 1135/04 IUED - Israel Union for Environmental Protection v "accompanying staff" for the purposes of NOP 31 / A / 18, PD Intranet (4), 784, 789 (2005); Eliad Shraga, and Roy Shahar of administrative law - Grounds threshold 197-193 (2008) (hereinafter: Shraga and Shahar)).
20. In the case before us, the Petitioners' petition was delayed on subjective. Another source of delay in 1985, when the petitioners did not raise any claim against the respondent first declaration that the petitioners are supported institutions. The petitioners had no claims in 1988 and 1993 on the expanded duties imposed on budgeted institutions. Only in 1999, two years after the Government's decision to broaden the supervision on entities it supported, for the first time the petitioners raised claim that academic freedom is accorded to them in the Council for Higher Education overrides respondent 1's assertion that they are supported entities.
21. Even fter raising this argument the petitioners resorted to delay, when they refrained to decide on the dispute in court for more than 20 years. Although the petitioners have not abandoned this argument since it was first raised until today. Their argument is interwoven with dozens of documents over the years (see, for example, exhibit / 21 exhibit / 25 exhibit / 44, etc.). However, the petitioners did not raise the argument to settle in its various correspondence.  Whereas respondents 2-1 rejected the claim, insisting that the petitioners shall act in accordance with the provisions of the Budget Foundations Law, it was the petitioners insisting to bring the dispute to adjudication. However, especially when the respondents' position was, at its outset of the conflict, but the petitioners insist on their claim - to bring legal clarification;
"Even if your position remains unchanged, an obligation of you (petitioners - MN) to act in accordance with the instructions of the Supervisor of Wages ... even if government action is null, the claimant should bring it before a court, and can not take matters into his own hand and operate Contrary to the competent authority. "(Exhibit R / 10, paragraph 13).
Respondents reiterated this position several times later on (see, for example, exhibit / 29, paragraph 4; exhibit / 33, paragraph 10).
22. The petitioners claim that they were reluctant to bring the dispute at the door of the court as they preferred try to reach agreement with the respondents, can not justify inaction of over 20 years. Any effort to resolve the dispute with the administrative authority in dialogue is blessed. However, from the date on which the petitioner requests the administrative authority were "unnecessary and not useful [More] ... than him to begin a delay that undermines the petitioner wishes to appeal to this Court" (HCJ 410/78 Israel Mills Ltd v Minister of Finance, PD into (1) 271, 273-272 (1979); interest pager, page 621; Shraga dawn, pages 203-202). When it reached a dead end, they had to act (compare: HCJ 509 / 88 brothers Makhlouf, a partnership is not registered v Council of the Chief Rabbinate of Israel, PD meter (4) 617 623 (1990)).
23. My conclusion is that if the petitioners did not "sleep on their rights" in their relations with respondents, they must have not "slept on their right" to go to court on this issue. The Petitioners did not turned to the courts when forced by the authority of the respondent 2. Instead, they chose to cooperate with respondents 2-1 in "Saving their claims". The petitioners signed in two separate occasions agreements which recognize the respondents' position (exhibit / 49; R / 15). A similar picture emerges of the summary of meeting convened by the Attorney General, which the petitioners "expressed willingness" to accept the respondents' position (exhibit / 13). The Petitioners conduct, therefore, is the one that teaches that they gave up their right to go to court. In this context, one can not ignore the identity of the petitioners - which means wealthy entities assisted by legal counsel in their relations with respondents (cf. AAA 867/11 Tel Aviv municipality N. ABC Management and Maintenance Ltd. et al, ninth paragraph, judgment of Justice E. Rubinstein (28/12/14) TA (TA) 51551-12-14 Municipality of Holon v Maccabi Healthcare Services, paragraph 18 (04/07/2015)).
24. In avoiding  to bring their claim to adjudication the petitioners rise even to objective delay. Most of the petitioners budget, which is largely used for payroll expenses, paid from the state budget. Respondents 2-1 transferred these funds which continued throughout the years, as they depend on the conduct of the petitioners and agreed to cooperate with them. For example, respondents 2-1 agreed to transfer to Petitioners 4-1 many budgets as part of a comprehensive recovery plan. However, in return for signing the petitioners 4-1 were undertaking explicit cooperation with respondent 2 in the future. In another case, Respondents 2-1 removed sanctions imposed on petitioner  3 In light of the petitioner's consent to transfer payroll data.
25. The objective delay arises as the disput is a matter of funding. Although courts have refrained from defining strict rules regarding the time period affect a delay, there are "categories" of cases in which it is expected by the petitioner to submit his application quickly (HCJ 4885/13 Ramat David - Special Education v Ministry of Education, in paragraph 13 (04/05/2014 )). Such is the category of petitions on budget decisions. In these petitions it is expected of the petitioner to file his petition before the budget was given. This is because after the budget distribution a petition may damage the authority or third parties who have changed their condition based on the policies which had been attacked. Therefore, as a viable option by the petitioner to submit his petition prior to distributing the budget - should have done so (cf. HCJ 2238/02 synagogue buds - Baka, Jerusalem The State of Israel (12/03/2002) The High Court 2995/01 Zahr Acre - Judaism distributing center v Ministry of Religious Affairs (11.15.2001)).
26. Also even the broad public interest supports a rejection of the petition by reason of delay. On the one hand, there is nothing in rejecting of the petition to constitutes a violation of the rule of law. As described below, the petition should be dismissed on the merits, too. On the other hand, there is nothing in the delay by the petitioners to promote the goal of speeding up procedures to resolve the dispute with the administrative authority, fog dispersal and promoting legal certainty. The opposite is true.
27. Conclusion - I believe that although it was possible to reject the petition out of hand because of the delay. Nevertheless, and in order to put an end to the longstanding dispute, I will decide on the petition on its merits, too.
Limits of academic freedom
28. The concept of academic freedom is directed at a large scope of immunities from professional and moral limitations of teaching and research areas (Chaim Gans "academic freedom" Studies in Law L. 415 424 (1987)). It is customary to distinguish between individual academic freedom institutional academic freedom. The first is designed to protect the researcher's freedom from foreign influences on substantive research, teaching and scientific publication. The second is designed to protect the independence of the Academy as an institution facing the government systems that regulate and fund it (Isaac (Yanni) Nevo "two models of Academic Freedom: The Case of Israel" Democratic Culture 9137 (Law)). Even the institutional academic freedom has  various aspects: those related to institutions' freedom in choosing teaching and research fields and those related to administrative aspect of liberty of institutions in managing the budget, as in the present case.
29. The core of academic freedom is the freedom to determine the composition of the faculty, the conditions of admission, the field of study and the manner of teaching and research (Raanan Har-Zahav and Barak Medina, the law of higher education 261 (2000) (hereinafter: Har-Zahav and Medina); Sweezy v . New Hampshire, 354 US 234 (1957)). However, academic freedom extends to other areas and its application is widely interpreted in case law. It was ruled that Article 15 of the Higher Education Council confers exclusively to universities an autonomy in determining the eligibility of undergraduates (HCJ 79/55 Schecter v Council of Higher Education, PD into (1), 697 (1979)); In extending length of time to a certain degree curriculum (CA 319/65 elBalad N. member of the Hebrew University of PD as (1), 204 (1966)); Giving priority of acceptence for graduates  of Yeshivas, as is done consideration of affairs (HCJ 131/81 spokesman v Council of Higher Education, PD her (4) 263 (1981)); Determining tuition fee in programs that are not of academic degree (HCJ 304/89 Hiak V Government of Israel, PD md (3) 762 (1989)); In determining the salaries of students for work they perform as part of their education (HCJ 4126/94 Gazit-Cohen v Council of Higher Education (13.10.1994)); the denial of the right of students to be represented by lawyers within the framework of certain disciplinary proceedings being taken against them (by "A 8077/08 Haifa University V. Ben Harush (12.30.2012)) (hereinafter: Ben Harush), and more.
30. However it is stated that "academic freedom is not everything" (Bar-Ilan case, paragraph 16). it "does not wllow to cling to the altar to justify any action, whatever it may be" (Ben-Harush case, paragraph 6 of the opinion of Justice J. Danziger). It is not a "magic word which closes the gates of argument" (see (national) 1027/01 Dr. Gutterman v Jezreel Valley College, damp PD (2003) 448 457 (2003)) (hereinafter: Gutterman) . It does not allow an institution of higher education "to act according to his whims without subordination to different rules" (HF (Haifa District) 217/05 Namanh v University of Haifa, paragraph 15 (08.17.2006)) (hereinafter: Namanh). "This does not mean granting carte blanche to do whatever it likes [of the academic institution - MN], not in accordance with the law or required norms  .. not enough to take the decisions [of the academic institution - MN] out of the cycle of the judiciary altogether" (p "with the (national) 68/03 Dr. Goldschmidt v Technion Israel Institute of Technology, paragraph 23 (10.02.2003)) (hereinafter: Goldschmidt). It was held that academic freedom afforded to the petitioners does not prevent the exposure of protocols of internal discussions regarding appointments and promotions (Bar Ilan case; Kesar case ; Goldschmidt case; see also University of Pennsylvania v. EEOC, 493 US 182, 200-201 (1990)); Does not negate the right to be heard given to the employee prior to termination of employment (Gutterman case); Does not allow to change unilaterally collective employment agreement (paragraph (TA) 61/03 organization of senior academic staff at Bar-Ilan V. Bar-Ilan University (09.23.2004)); And does not allow one to determine military service as eligibility criteria for the purpose of accumulating rights to dormitory (Namanh case).
31. If so, the question before us is whether academic freedom granted to petitioners overrides theright of  respondent 2 to inspect of budgetary expenditures on wages, or the application of a norm requires supervision overrules this principle.
32. In our case, I believe that there is nothing, in the academic freedom granted to the petitioners, despite its importance, to justify the lack of supervision in accordance with the norms of proper salaries, in accordance with the Budget Foundations Law. The Petitioners cary public function. And most importantly - they benefit from public funding. Therefore it is appropriate to impose on them rules from public law and proper public norms. All this, while adapting to the special character and academic freedom given to them. This freedom does not mean lack of supervision at all. It does not allow to evade the rules of proper administration. It does not justify the lack of restraint on wage and salary and is not a tool to implement on irregularities in wages. In this regard, it seems appropriate to use the words of the counsel of the State, when she was first answering the petitioners, "Article 15 does not mean rioting the budget and renouncing budgetary supervision" (Exhibit R / 10, paragraph 2). In fact, if we peel off the claim to its bone, the petitioners say this: we will take the state funds, but what we do with it is our business only.
33. The petitioners did not indicate a concrete harm to academic freedom caused by respondent 2 in accordance to the Foundations of the Budget Law. Theirs only general arguments. I will mention that within the authority of Respondent 2 is to determine the terms of salary and remuneration of particular role. There is no authority to decide who will serve in this role, what will be the role, and how to perform that role. Budget Foundations Law enforcement is designed to ensure that the resources of the state are assigned to the petitioners are in fact used for the purpose they were allocated for. In these circumstances, the violation of academic freedom, if it exists at all, is only peripheral. Given that, and given the important principles underlying the Budget Foundations Law - budgetary discipline, economic stability and keeping public sector wages in frame - I can not find a contradiction between the Budget Foundations Law, which applies to the petitioners and the academic freedom afforded to them by law.
34. The ruling also determined that the petitioners are subject to the Budget Foundations Law and the duties which it applies on budgeted institutions. It is determined, usually as assumption and without any real discussion, that wage agreements and working conditions in universities are regulated by respondent 2 and require his approval and that universities are not allowed to commit to wages or benefits to their employees without being approved earlier by respondent 2 (paragraph (nationwide) 07.21 Hebrew University of Jerusalem v Organization of senior academic staff of the Hebrew University in Jerusalem, paragraph 2 (01/14/2008) Forwards (national) 1431/02 Dr. Bendel v WIS, paragraphs 2 and -4 (13.11.2007), EA (jerusalem) 2046/00 Avidor v Hebrew University, in paragraph 12 (30.4.2006) Tel Aviv (Tel Aviv District) 528/95 State of Israel v Tel Aviv, paragraph 1 (07/03/1995) City (district-jerusalem) 109/94 Student Association in Israel v Hebrew University of Jerusalem, on page 5 (03.06.1996); Har-Zahav and Medina, page 278 ).
The assumption that the petitioners are subject to the Budget Foundations Law lays at the Commission report Messer Yaron that the petitioners filed in support of their claims (Report of the Commission Messer-Yaron, on pages 32 and 56). This position was also taken in the report "Public Commission organizational structure of institutions of higher education", headed by Justice (retired) Y. Maltz (Maltz Commission Report, page 6).
35. The petitioners claim that academic freedom does not allow inspection by respondent 2 of their budgetary expenditures also does not comply with what accepted throughout the world. Many countries have been anchored in legislation the principle of academic freedom of institutions of higher learning, sometimes even on the constitutional level. However, along with the broad freedom given to academic institutions to manage their affairs, including in administrative level, these institutions are subject to review by the public bodies, particularly in financial matters. For example, in the UK, where the higher education system is similar to the Israeli one, the higher education institutions benefit to operate freely on Academic level - Private and institutional alike (Education (No. 2) Act, 1986, Art. 43; Education Reform Act, 1988, Art. 202 ( 1)). At the same time UK institutions are subject to supervision by the State Comptroller and Auditor of national accounts. Institutions transfer to supervisory bodies, annual financial reports and all documents indicating their financial conduct (Education Reform Act, 1988, §135 (1); Higher Education Act, 2004, §6 (4-5); Further and Higher Education Act, 1992 , sch. 1, §16 (1)). A similar situation also exists in New Zealand (Education Act, 1989, §161 (2), §161 (3), §159J (NZ)), Finland (Universities Act, 645/1997, §2 (1), §6 ( 1) (Finland)) and Austria (Universitätsgesetz [UG] [Universities Act] BGBI No. 52/2002, §2 (1), §5 (Austria)). In Spain, where the constitutional status of academic freedom (Article 20 (c) and section 27 (10) of the Constitution), higher education institutions are subject to the laws and rules that apply to other public sector accounting field (Universities Act 2001, §2 (1), §79, §81 (4-5)). In Germany, too academic freedom enshrined in the Constitution (Grundgesetz Kommentar Maunz / Dürig [Commentary to the Basic Law by Maunz / Dürig] 73. Ergänzungslieferung 2014 Art. 5 III para 4). However, the German court constitution stated that this freedom is not absolute, and that institutional academic freedom is awarded to institutions of higher education that relates only to matters "needed certainty" to ensure freedom of research and teaching (Bundesverfassungsgericht [BVerfG] [Federal Constitutional Court] Jan. 16, 1963, BVerfGE 15, 256, Universitäre Selbstverwaltung [Self-administration of Universities]). In any case, the wages in higher education institutions is established by law (Bundesbesoldungsgesetz [Federal Civil Servant Remuneration Act], June 19, 2009, Bundesgesetzblatt [BGBl.] In page 1434, as amended, §32). Even in France, which higher education institutions enjoy academic freedom of action (Code de l'éducation [Education Act] Art. L952-2, 951-1), set wages of workers in these institutions by law (Decree No. 84-431 of June 6, 1984 , Journal Officiel de la République Française [JO] [Official Gazette of France] Art. 37, 39, 40, 40-1).
36. In light of my conclusion that the respondent supervision 2 on payroll expenses of the petitioners does not contradict the academic freedom given to them, I did not find it necessary to consider the argument that the declaration of the respondent 1 that the Petitioners are supported institutions was not valid. Without firm determination on the matter, I think this argument is right. Determining the Minister of Finance made in accordance with the Budget Foundations Law. This law is the later of the Council for Higher Education, and it concerns the issue of fiscal supervision specifically on the petitioners. A concrete later law supersedes earlier general law  (CA 6821/93 United Mizrahi Bank Ltd v Migdal Cooperative Village, matte PD (4) 221 266 (1995)).
37. So, I did not find any need to address the petitioners' alternative claim that the respondent 1's determination that the petitioners are supported institutions was not based on published criteria and in a discriminatory manner in relation to other entities funded by the state. I will only note that the petitioners did not meet the burden to prove this point. Their claim was weak. It is evident that the petitioners were aware of this. They stated in their petition concerning a series of arguments, that "they maintain these claims ... whether it will take place - will be taken in a separate petition" (pages 13-12 of the petition).
38. Conclusion: Based on these reasons, I will propose to my colleagues to reject the petition. The Petitioners bear the expenses of the respondents in the amount of NIS 25,000.
The President, 
Justice A. Hayut:   I agree.
Justice A. Shoham:   I agree.
Issued today, (August 09, 2015).






בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ  3250/13


כבוד הנשיאה מ' נאור

 כבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט א' שהם


1. האוניברסיטה העברית בירושלים

2. הטכניון – מכון טכנולוגי לישראל

3. אוניברסיטת בר אילן

4. אוניברסיטת חיפה

5. אוניברסיטת בן גוריון בנגב


נ  ג  ד



1. שר האוצר

2. הממונה על השכר והסכמי עבודה – משרד


3. המועצה להשכלה גבוהה

4. הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה



עתירה למתן צו על תנאי


תאריך הישיבה:

כ"ה בניסן התשע"ה     



בשם העותרים:

עו"ד אסף ברנזון, עו"ד רחל בן ארי, עו"ד חיים ברנזון, עו"ד מיכל פרידמן    


בשם המשיבים:

עו"ד יעל בר-לב                




הנשיאה מ' נאור:


1.             עניינה של עתירה זו בבקשת העותרים כי שר האוצר והממונה על השכר (להלן: המשיבים 2-1) ימנעו מלהפעיל כלפיהם סמכויות אכיפה לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, או כל סמכות אחרת הסותרת את סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958.

הרקע הנורמטיבי

2.             חוק יסודות התקציב חוקק בשנת 1985 על רקע משבר כלכלי עמוק במשק הישראלי. החוק קובע שורה של כללי פיקוח ובקרה על משרדי הממשלה, שירות המדינה וגופים ציבוריים. גופים ציבוריים אלה מתחלקים ל"גופים מתוקצבים" ול"גופים נתמכים". גוף מתוקצב הוא "תאגיד, רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית" (סעיף 21 לחוק). גוף נתמך הוא "תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הינו גוף נתמך לעניין חוק זה" (סעיף 32 לחוק). בשנת 1985 קבע שר האוצר כי העותרים (יחד עם מספר גופים נוספים) הם "גופים נתמכים" (מוצג עת/ 1). עתירה זו ממוקדת בכללים החלים על גופים אלה.

3.             אחת ההוראות המהותיות בחוק יסודות התקציב אוסרת על גופים ציבוריים להנהיג שינויים בתנאי השכר של עובדיהם שלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה (סעיף 29 לחוק). הוראה זו הוחלה תחילה רק על גופים מתוקצבים, אולם בתיקון מספר 4 לחוק, מיום 29.3.1988, היא הוחלה גם על גופים נתמכים. וזו לשון ההוראה:

"(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר..."

4.             תכלית הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא למנוע העלאות שכר "בלתי מרוסנות" בגופים ציבוריים:

"חוק יסודות התקציב בא לקבוע 'ריסון תקציבי' ... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב ... התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות תקציב היא 'להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה' ... במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק" (בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4), 749 ,786 – 787 (1995)).

ובמקום אחר נאמר עליה:

"סעיף 24 (סעיף 29 היום – מ.נ.) ברור בנוסחו ומגמתו אף היא מובנת. הוא הוחק על רקע אי היציבות במשק ומכך שהסדרי שכר קודמים בסקטור הציבורי... שונו לאחר חתימת הסכם השכר הכללי בשירות הציבורי בשל לחצן של קבוצות מוגדרות של עובדים... סעיף 24 בא על כן כדי ליצור הסדרים המעוגנים בהסכמה הכללית במשק או לחילופין באישורו של שר האוצר... מאחר ומדובר על קופה ציבורית אחת, אשר ממנה נשאבים כל התשלומים הנדרשים על פי ההסדרים המיוחדים, אך מובן שאין להעניק לכל נושא תפקיד המופקד על קטע מן השירות הציבורי את הסמכות להתחייב בשם השירות הציבורי כולו"(בג"ץ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(4) 834, 837 (1987)).

ראו גם ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, פ"ד נח(6) 794, 806, 814 (2004); דפנה ברק-ארז "אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל" המשפט א 253 254 (1993) (להלן: ברק-ארז).

5.               בשנת 1993 הוספה לחוק יסודות התקציב הוראה המחייבת גופים ציבוריים לדווח למשיבים 2-1 על תנאי השכר של עובדיהם (סעיף 33א לחוק). חובת הדיווח האמורה נועדה לאפשר הפעלת סמכויות אכיפה בהתייחס לאיסור החריגה בשכר שבסעיף 29(א) לחוק. בין היתר, מוסמך המשיב 1 להפחית סכומים להם זכאי הגוף הציבורי מתקציב המדינה, על פי דין, וכן להפסיק או להפחית מענק או השתתפות אשר אותו גוף ציבורי מקבל מן הממשלה (סעיף 29(ג) לחוק); כן מוסמך המשיב 1 לקבוע כי הסדר שנקבע בניגוד לסעיף 29(א) לחוק בטל, ולקבוע את ההסדר שיחול תחתיו (סעיפים 29א ו-29ב לחוק).

           הסמכויות האמורות מביאות לידי ביטוי את תפקיד המדינה – כמייצגת האינטרס הציבורי – באכיפת הוראות חוק יסודות התקציב, אף על גופים שאינם מהווים אורגנים של המדינה (ברק-ארז, בעמוד 255; בג"ץ 125/06 ועד עובדי החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע"מ נ' שר האוצר, בפסקה כ"א (21.7.2008); בג"ץ 5133/06 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, בפסקה 7(9.2.2009)).

6.             חוק המועצה להשכלה גבוהה נחקק בשנת 1958 ונועד להסדיר את פעילותם של המוסדות להשכלה גבוהה, ובכללם העותרים, בישראל. בעקבות החוק הוקמה המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המשיבה 3), המשמשת כמעין רגולטור עצמאי בתחום. בהמשך הוקמה הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן: המשיבה 4), אשר הינה ועדת משנה של המועצה להשכלה גבוהה ותפקידיה נוגעים בעיקר לתקצוב המוסדות להשכלה גבוהה (לפירוט תפקידי המשיבה 4 ראו החלטת ממשלה מספר 666 מיום 5.6.1977).

7.             סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה מעגן עקרון יסוד בפעולתם של המוסדות להשכלה גבוהה – עקרון האוטונומיה העצמית ועקרון החופש האקדמי. בסעיף נקבע:

"מוסד מוכר הוא בן חורין לכלכל ענייניו האקדמיים והמינהליים, במסגרת תקציבו, כטוב בעיניו. בסעיף זה, "עניינים אקדמיים ומינהליים" – לרבות קביעת תכנית מחקר והוראה, מינוי רשויות המוסד, מינוי מורים והעלאתם בדרגה, קביעת שיטת הוראה ולימוד, וכל פעולה מדעית, חינוכית או משקית אחרת" (ההדגשה נוספה –מ.נ.).

החופש האקדמי, כך נפסק, "הוא מאבני הראשה של המחקר האקדמי ומוסדותיו. כמוהו כעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, חופש הדעה והמצפון וחופש הדיבור והביטוי" (ע"ע (ארצי) 1184/05 אוניברסיטת בר-אילן נ' ד"ר קיסר, בפסקה 25 (24.3.2005)) (להלן: עניין קיסר). הוא נועד ליצור במה חופשית להחלפת מידע, דעות ורעיונות ולהבטיח אפשרות לחתור להרחבת הידע האנושי ללא מורא ובהעדר התערבות חיצונית (בג"ץ 7793/05 אוניברסיטת בר אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, בפסקה 16 (31.10.2011)) (להלן: עניין בר אילן).

8.             עתירה זו עוסקת ביחס שבין החופש שניתן לעותרים לכלכל את ענייניהם המינהליים והמשקיים "כטוב בעינם", לבין דרישת המשיבים 2-1 להחיל עליהם פיקוח כגופים נתמכים לפי חוק יסודות התקציב. לדעתי אין כל סתירה בין הנושאים. הם יכולים לדור האחד בצד השני ואין צורך להעדיף אחד על פני השני.

ועתה לעתירה עצמה.

הרקע להליך

9.             בשנת 1997 החליטה הממשלה על הגברת האכיפה על חריגות שכר במגזר הציבורי (החלטת ממשלה מספר 2101 מיום 6.6.1997). בפרט הוחלט על הגברת האכיפה על גופים מתוקצבים ונתמכים. בעקבות החלטה זו נדרשו העותרים להעביר למשיב 2 מידע על תנאי העסקתם של עובדי הסגל המינהלי הבכיר (מוצג מש/ 3). העותרים הערימו קשיים על בקשה זו והעלו טענות כנגד היקפה. תחילה סברו כי יש בבקשה משום פגיעה בפרטיות של עובדיהם (מוצגים מש/ 8-5). ביום 4.7.1999 העלו העותרים לראשונה את הטענה לפיה עקרון החופש האקדמי הקבוע בסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה גובר על קביעת המשיב 1 כי העותרים הם גופים נתמכים, ולפיכך אין לכוף עליהם תנאים והגבלות בנושא שכר (מוצג עת/ 3). טענה זו נדחתה על-ידי המדינה על אתר (מוצג מש/ 10). בעקבות כך החל רצף התכתבויות בין העותרים למשיבים 2-1 בהם חזרו הצדדים על טענותיהם (מוצגים עת/ 7-6). העותרים אף העבירו למשיבים 2-1 חוות דעת משפטית התומכת בעמדתם (מוצגים עת/ 9-8).

10.          ביום 31.8.2000 התקיימה פגישה בין הצדדים אצל היועץ המשפטי לממשלה. היועץ המשפטי לממשלה סיכם את הפגישה כדלקמן (מוצג עת/ 13):

"מטרת הדיון הייתה לנסות וליישב בהידברות את המחלוקת שנתגלעה בין הממונה על השכר לבין וועד ראשי האוניברסיטאות בעניין חובת הדיווח לפי חוק יסודות התקציב החלה על המוסדות להשכלה גבוהה על מנת להימנע מהצורך להעמיד את הנושא במבחן הערכאות.

הן נציגי משרד האוצר והמשפטים והן נציגי ור"ה (ועד ראשי האוניברסיטאות – מ.נ.) הביעו נכונות להגיע להסדר בעניין נוהלי הדיווח של האוניברסיטאות באשר לנתוני שכר העובדים בהן, לממונה על השכר באוצר, ומעמד ות"ת (הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה - מ.נ.) בעניין, תוך מעורבות פעילה של ות"ת, באורח שיניח את דעת הכול..." (ההדגשה נוספה – מ.נ.).

ואולם, הצדדים לא הצליחו להגיע להסדר בעניין אופן דיווח העותרים באשר לנתוני שכר עובדיהם. הדבר הוביל לתכתובת נוספת לאורך השנים 2005-2003. בתכתובת זו שב המשיב 2 על דרישתו כי העותרים יעבירו לידיו נתוני שכר, בעוד העותרים המשיכו להיתלות בחופש האקדמי שהוענק להם (מוצגים עת/ 26-17).

11.          באותם שנים נקלעו העותרים למשבר תקציבי ונדרשו לתכנית הבראה. במסגרת תכנית ההבראה חתמו העותרים 4-1 במועדים שונים על "הצהרה והתחייבות" בה נכתב (מוצג מש/ 15):

"המוסד מתחייב לשיתוף פעולה מלא, בהתאם להיותו גוף נתמך לפי חוק יסודות התקציב, על כל הנגזר מכך, לרבות שיתוף פעולה עם הנחיות ודרישות הממונה על השכר, ובכלל זה בחינת תשלומי שכר ופנסיה חריגים, והתחייבות לביטולם במידה ונמצאו כאלו." (ההדגשה נוספה – מ.נ.).

גם התחייבות מפורשת זו לא הביאה לקץ המחלוקת. הצדדים המשיכו להחליף מכתבים לאורך השנים 2009-2006 בניסיון להגיע להסכמה בנושא. במכתבים אלו חזרו הצדדים שוב ושוב על טענותיהם (מוצגים עת/ 48-28). עם זאת חשוב להבהיר, כי לאורך כל השנים, בצד קיומה של המחלוקת, העבירו העותרים, חלקם או כולם, דיווחים מלאים או חלקיים למשיב 2 (ראו, למשל, פסקה 48 לעתירה; מוצגים עת/ 39, עת/ 41 בפסקה 6, עת/ 46, עת/ 51 ועוד).

12.          בשנת 2009 התפרסם דו"ח מבקר המדינה בעניין תקצוב ההשכלה הגבוהה, אשר עסק בין היתר במחלוקת מושא עתירה זו. בעקבות הדו"ח חתמו הצדדים ביום 15.9.2009 על "סיכום הבנות" לפיו תתקיים "שקיפות מלאה של נתוני השכר באוניברסיטאות" ואלו יועברו למשיב 2 (מוצג עת/ 49). ואולם, בפועל המשיכו המשיבים 2-1 להעלות טענות בדבר אי-מסירת נתונים באופן סדיר וחריגות שכר משמעותיות בקרב הסגל המינהלי של העותרים (מוצגים עת/ 52-50; מש/ 14א). סירוב העותרים לפעול בהתאם לדרישות המשיבים 2-1 אף הוביל לבסוף לנקיטת עיצומים כלכליים כנגדם. בשנת 2009 עיכבו המשיבים 2-1 חלק מתקציבי העותרת 3, בהתאם לסעיף 33א(ה) לחוק יסודות התקציב (מוצג עת/ 42; מוצג מש/ 16). בעקבות כך נאותה העותרת 3 להעביר את המידע הנדרש למשיבים 2-1 והעברת התקציבים חודשה במלואה.

13.          ביום 11.11.2012, ובלי שהצדדים הגיעו להסכמה בסוגיה שבמחלוקת, ניתן פסק דין של בית הדין הארצי לעבודה בשאלת הסדר הפנסיה של הסגל האקדמי של אוניברסיטת תל-אביב (עס"ק (ארצי) 11563-05-10 אוניברסיטת תל-אביב נ' ארגון הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטת תל-אביב (11.11.2012)). במסגרת פסק הדין דחה בית הדין הארצי את טענת אוניברסיטת תל-אביב לפיה סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה "גובר" על סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בית הדין קבע, בין השאר, כי חוק יסודות התקציב, וסעיף 29 לו, חלים על האוניברסיטה. על פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה הוגשה עתירה לבית משפט זה, אשר נשמעה יחד עם עתירה זו (בג"ץ 3319/13 ארגון הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטת תל-אביב נ' אוניברסיטת תל אביב).

בעקבות פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה הגישו העותרים עתירה זו. לטענתם, החלטת בית הדין הארצי לעבודה, אשר הם לא היו צד לה, "אילצה אותם" להביא מחלוקת משפטית רבת שנים זו בין הצדדים לידי הכרעה.

מכאן העתירה שלפנינו. 

טענות הצדדים 

14.          טענתם המרכזית של העותרים היא כי קביעת המשיב 1 בדבר היותם גופים נתמכים מנוגדת לסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה ומהווה חריגה מסמכותו. לפי טענה זו, חוק המועצה להשכלה גבוהה עומד במדרג נורמטיבי גבוה יותר מקביעת המשיב 1, ועל כן גובר עליו. בפרט הלינו העותרים על כך שבמשך השנים הלכו והוחמרו החובות שהוטלו עליהם כגופים נתמכים באופן העומד "בניגוד בוטה" לחופש האקדמי שהוקנה להם. העותרים ציינו כי נמנעו מלהביא סוגיה זו לפתחו של בית משפט זה עד להחלטת בית הדין הארצי לעבודה בעניין אוניברסיטת תל-אביב, שכן העדיפו לנסות להגיע להסכמות עם המשיבים ללא הזדקקות להליכים משפטיים. טענה חלופית שהייתה בפי העותרים היא כי קביעת המשיב 1 כי העותרים הם גופים נתמכים נעשתה שלא על בסיס קריטריונים מפורסמים ובאופן מפלה ביחס לגופים אחרים המתוקצבים על-ידי המדינה.

15.           המשיבים טענו כי העתירה נגועה בשיהוי כבד "עד כדי חוסר תום לב של ממש". זאת, נוכח התנהלותם של העותרים מאז שהוכרזו כגופים נתמכים בשנת 1985, וביתר שאת מאז שנת 1999 - אז העלו לראשונה את הטענה בדבר עליונותו של החופש האקדמי. לטענת המשיבים, העותרים שיחקו לאורך תקופה זו "משחק כפול", בו מצד אחד הסכימו להידברות עם המשיב 2 ושיתפו עמו פעולה בנושאים מסוימים, אך בה בעת המשיכו לטעון כנגד סמכותו. לגופו של עניין טענו המשיבים כי אין בפיקוח על הוצאות שכר ושמירה על נורמות שכר ראויות כדי לפגוע בחופש האקדמי שהוענק לעותרים. ועוד, לשכרם של עובדי העותרים השלכות גם על שכרם של עובדים אחרים במגזר הציבורי, אשר דורשים לעצמם את שמוענק לעותרים. לסיכום טענו המשיבים, כי ההכרזה על העותרים כגופים נתמכים הייתה החלטה "ראויה, מוצדקת ונכונה", שהתקבלה בהתאם לכל כללי המשפט המינהלי. 

לפני הדיון ואחריו

16.           ביום 12.3.2014 התקיים דיון על פה בעתירות. בתום הדיון קיבלו הצדדים בבג"ץ 3319/13 את המלצתנו לקיים הליכי גישור. בשלב זה דחינו את ההחלטה בעניין העתירה שלפנינו עד שיתברר גורלה של העתירה בבג"ץ 3319/13. לאחר שהליכי הגישור לא צלחו, התקיים דיון על פה שני בעתירות ביום 14.4.2015. גם בדיון זה לא הצליחו הצדדים להגיע להסכמה ביניהם ואף סירבו להליכי גישור נוספים.

17.          לשם השלמת התמונה אציין כי בדיון מיום 14.4.2015 הפנו העותרים כתמיכה לטענותיהם, בין השאר, לתזכיר חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס' 19) (הרשות להשכלה גבוהה), התשע"ה-2014 (להלן: תזכיר החוק). לטענתם, תזכיר החוק מאמץ את עמדתם בדבר חיוניות החופש האקדמי, בין היתר על-ידי חיזוק מעמד המשיבה 4 כך שזו תשמש "חיץ" בין העותרים לבין המשיבים 2-1 בכל הנוגע לפיקוח על הוצאות שכר. ביום 19.4.2015, ולאחר שקיבלו אישור לכך, הגישו העותרים את תזכיר החוק המלא ואת דו"ח "הוועדה להסדרת המשילות של מערכת ההשכלה הגבוהה" בראשות פרופ' חגית מסר ירון (להלן: "דו"ח ועדת מסר ירון"), אשר שימש כבסיס לתזכיר החוק. ביום 4.5.2015 הגישו המשיבים את תגובתם. לטענתם, דו"ח ועדת מסר ירון יוצא מנקודת מוצא כי העותרים כפופים לחוק יסודות התקציב ואינו מציע לשנות את ההסדר החוקי הקיים. לפיכך, טענו, אין בדו"ח הוועדה ובתזכיר החוק כדי להוסיף או לשנות מטענות הצדדים.

דיון והכרעה

18.          לאחר שקראנו את העתירה, התגובות לה, וכל החומר שהוגש לעיוננו, ולאחר ששמענו ושבנו ושמענו את טענות הצדדים על פה, אציע לחבריי לדחות את העתירה. השיהוי הניכר בו נקטו העותרים, כמו גם התנהגותם לאורך השנים, מצדיקים את דחייתה של העתירה על הסף. אולם, כפי שאראה, יש לדחות את העתירה גם לגופה.


19.          הוגשה עתירה בשיהוי, עשוי בית המשפט לדחותה על הסף אם מצא כי הדבר גרם נזק או הביא לשינוי במערך האינטרסים של היחיד או של הכלל (בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 617, 621 (1985) (להלן: עניין איתורית); בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פסקה 12 והאסמכתאות שם (6.9.2011)). הפסיקה הכירה בשלושה יסודות לשיהוי. הראשון הוא שיהוי "סובייקטיבי". עניינו בהתנהגות העותר. עתירה תחשב ללוקה בשיהוי סובייקטיבי כאשר העותר "ישן על זכויותיו" באופן היוצר חזקה ראייתית לוויתור על זכותו לפנות לערכאות (בג"ץ 2285/93נחום נ' גיורא לב, ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 640 (1994) (להלן: עניין נחום)). יסוד שני מכונה שיהוי "אובייקטיבי". יסוד זה עוסק בתוצאה שנגרמה עקב השיהוי הסובייקטיבי. עתירה תחשב ללוקה בשיהוי אובייקטיבי כאשר האיחור בהגשתה גרם לשינוי מצב הרשות לרעה, באופן העלול לפגוע באינטרסים שלה (ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 398-397 (2002); עע"מ 8723/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון לבניה חוף השרון, בפסקה 6 (4.8.2004); עניין נחום, בעמוד 641). היסוד השלישי של השיהוי הוא האינטרס הציבורי הרחב. יסוד זה בוחן האם עלול להיפגע שלטון החוק אם תתקבל טענת השיהוי והעתירה תידחה. בה בעת בוחן יסוד זה את התכלית בדבר זירוז ההליכים שבבסיס העתירה והרצון להגיע להכרעה מהירה במחלוקת שבין העותר לבין הרשות המינהלית, לפזר את הערפל המשפטי ולהשיג ודאות (ראו: בג"ץ 2632/94 דגניה א' נ' שר התקשורת, פ"ד נ(2) 715, 742 (1996); בג"ץ 1135/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' "הצוות המלווה" לעניין תמ"א 31/א/18, פ"ד נט(4) 784, 789 (2005); אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי – עילות הסף 197-193 (2008) (להלן: שרגא ושחר)).

20.          בעניין שלפנינו, עתירתם של העותרים לוקה בשיהוי סובייקטיבי כבד. מקור השיהוי עוד בשנת 1985, עת שהעותרים לא העלו כל טענה כנגד הכרזת המשיב 1 כי העותרים הם גופים נתמכים. בפי העותרים אף לא הייתה כל טענה עת שבשנים 1988 ו-1993 הורחבו החובות שהוטלו עליהם כגופים נתמכים. רק בשנת 1999, כשנתיים לאחר החלטת הממשלה בדבר העמקת הפיקוח על גופים נתמכים, העלו העותרים לראשונה את טענתם כי החופש האקדמי המוקנה להם בחוק המועצה להשכלה גבוהה גובר על קביעתו של המשיב 1 כי הם גופים נתמכים. 

21.          גם לאחר העלאת טענה זו נקטו העותרים בשיהוי, עת שנמנעו להביא להכרעה את המחלוקת בפני ערכאה שיפוטית מזה מעל ל-20 שנה. אמנם, העותרים לא זנחו טענה זו מאז העלו אותה לראשונה ועד היום. טענתם שזורה בעשרות מסמכים לאורך השנים (ראו, לדוגמא, מוצגים עת/ 21, עת/ 25, עת/ 44, ועוד). אולם, העותרים לא יכלו להסתפק בהעלאת הטענה בתכתובות שונות. שעה שהמשיבים 2-1 דחו את הטענה, ועמדו על כך שהעותרים יפעלו בהתאם להוראות חוק יסודות התקציב, היה על העותרים להביא את המחלוקת להכרעה שיפוטית. זאת, בפרט כאשר עמדת המשיבים הייתה, עוד מראשית הסכסוך, כי אם העותרים עומדים על טענתם - עליהם להביאה לבירור משפטי:

"אף אם עמדתכם עומדת בעינה, מוטלת חובה על מרשותכם (העותרים – מ.נ.) לפעול בהתאם להוראותיו של הממונה על השכר... אף אם המעשה השלטוני הינו בטל, על הטוען לבטלותו להביאו בפני בית המשפט, ואינו יכול לעשות דין לעצמו ולפעול בניגוד לקביעתה של הרשות המוסמכת" (מוצג מש/ 10, בפסקה 13). 

המשיבים חזרו על עמדה זו מספר פעמים בהמשך (ראו, למשל, מוצגים עת/ 29, בפסקה 4; עת/ 33, בפסקה 10).

22.          טענת העותרים כי נמנעו מלהביא את המחלוקת לפתחו של בית המשפט שכן העדיפו לנסות להגיע להסכמות עם המשיבים, אינה יכולה להצדיק חוסר מעש של מעל ל-20 שנה. יש לברך על כל ניסיון לפתרון מחלוקות עם רשות מינהלית בהידברות. ואולם, מהמועד בו פניות העותר לרשות המינהלית הן "מיותרות ואינן מועילות [עוד]... ממנו מתחילה לרוץ תקופת שיהוי שתעמוד בעוכרי העותר ברצונו לפנות לבית משפט זה" (בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271, 273-272 (1979); עניין איתורית, בעמוד 621; שרגא ושחר, בעמודים 203-202). עת הגיעו העותרים למצב ללא מוצא, היו חייבים הם לפעול (השוו: בג"ץ 509/88 אחים מכלוף, שותפות שאינה רשומה נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פ"ד מד(4) 617 623 (1990)). 

23.          מסקנתי היא, שאף שהעותרים לא "ישנו על זכויותיהם" בהתנהלותם מול המשיבים, הם ודאי "ישנו על זכותם" לפנות לערכאות בנושא זה. העותרים לא פנו לערכאות השיפוטיות כל אימת שנכפתה עליהם סמכותו של המשיב 2. חלף זאת, הם העדיפו לשתף פעולה עם המשיבים 2-1 תוך "שמירת טענותיהם". כך חתמו העותרים בשני מועדים שונים על הסכמים בהם הכירו בעמדת המשיבים (מוצגים עת/ 49; מש/ 15). תמונה דומה עולה גם מסיכום הפגישה שנערכה אצל היועץ המשפטי לממשלה, בה העותרים "הביעו נכונות" לקבל את עמדת המשיבים (מוצג עת/ 13). התנהגות העותרים, אפוא, היא זאת שמלמדת על כך שוויתרו על זכותם לפנות לערכאות. בהקשר זה לא ניתן להתעלם מזהותם של העותרים – גופים בעלי אמצעים אשר נעזרו בייעוץ משפטי בהתנהלותם מול המשיבים (השוו: עע"מ 867/11 עיריית תל אביב יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ ואח', בפסקה ט' לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (28.12.14); ת"א (ת"א) 51551-12-14 עירית חולון נ' מכבי שירותי בריאות, בפסקה 18 (7.4.2015)). 

24.          הימנעות העותרים מלהביא את טענתם להכרעה שיפוטית עולה אף כדי שיהוי אובייקטיבי. מרבית תקציבם של העותרים, אשר ברובו הגדול משמש להוצאות שכר, משולם מתקציב המדינה. המשיבים 2-1 המשיכו להעביר כספים אלה לכל אורך השנים, תוך שהם נסמכים על התנהלותם של העותרים והסכמתם לשתף פעולה עמם. כך, למשל, הסכימו המשיבים 2-1 להעביר לעותרים 4-1 תקציבים רבים כחלק מתוכנית הבראה מקיפה. זאת, בתמורה לחתימת העותרים 4-1 על כתב התחייבות מפורש לפיו ישתפו פעולה עם המשיב 2 בעתיד. במקרה אחר הסירו המשיבים 2-1 עיצומים שהטילו על העותרת 3 לאור הסכמתה להעביר נתוני שכר. 

25.          השיהוי האובייקטיבי נובע מעצם היות הנושא שבמחלוקת עניין תקציבי. אף שבתי המשפט נמנעו מלקבוע כללים נוקשים בעניין פרק הזמן שיעלה כדי שיהוי, ישנן "קטגוריות" של מקרים שבהן מצופה מן העותר להגיש בקשתו במהרה (בג"ץ 4885/13 רמת דוד – חינוך מיוחד נ' משרד החינוך, בפסקה 13 (4.5.2014)). כזו היא הקטגוריה של עתירות שעניינן החלטות תקציביות. בעתירות אלה מצופה מן העותר להגיש את עתירתו טרם בוצעה הפעולה התקציבית. זאת, מכיוון שלאחר חלוקת התקציבים עלולה העתירה לגרום נזק לרשות או לצדדים שלישיים אשר שינו מצבם בהסתמך על המדיניות הנתקפת. על כן, ככל שבידי העותר אפשרות מעשית להגיש את עתירתו טרם חלוקת התקציב - עליו לעשות כן (השוו: בג"ץ 2238/02 בית כנסת ניצנים - בקעה, ירושלים נ' מדינת ישראל (3.12.2002); בג"ץ 2995/01 צהר עכו - מרכז להפצת יהדות נ' המשרד לענייני דתות (15.11.2001)).

26.          גם האינטרס הציבורי הרחב תומך בדחיית העתירה מחמת שיהוי. מחד, אין בדחיית העתירה משום פגיעה בשלטון החוק. כפי שנראה בהמשך, על העתירה להידחות גם לגופה. מאידך, ודאי אין בשיהוי בו נקטו העותרים כדי לקדם את התכלית בדבר זירוז ההליכים ופתרון המחלוקת עם הרשות המינהלית, פיזור הערפל המשפטי וקידום הוודאות. ההיפך הוא הנכון. 

27.           סוף דבר - סבורני כי ניתן היה לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי. יחד עם זאת, וכדי לשים קץ למחלוקת רבת השנים, אדרש לעתירה גם לגופה. 

גבולותיו של החופש האקדמי 

28.          מושג החופש האקדמי מכוון להיקף גדול של חסינויות מפני מגבלות ערכיות ומקצועיות לגופם של תחומי מחקר והוראה (חיים גנז "חופש אקדמי"עיוני משפט יב 415 424 (1987)). נהוג להבחין בין חופש אקדמי אישי לחופש אקדמי מוסדי. הראשון נועד להגן על חירותו של החוקר מהשפעות זרות ולא ענייניות על המחקר, ההוראה והפרסום המדעי. השני נועד להגן על עצמאותה של האקדמיה כמערכת מוסדית מול המערכות השלטוניות המסדירות ומממנות אותה (יצחק (יאני) נבו "שני דגמים של חופש אקדמי: המקרה הישראלי" תרבות דמוקרטית 9 137 (תשס"ה)). גם לחופש האקדמי המוסדי פנים שונות: כאלה הקשורות לחירות המוסד בבחירת תחומי ההוראה והמחקר וכאלה הקשורות להיבט המינהלי של חירות המוסד בניהול תקציבו, כמו במקרה דנן.

29.          ליבת החופש האקדמי היא החופש לקבוע את הרכב הסגל האקדמי, את תנאי הקבלה ללימודים, את תחומי הלימוד ואופן ההוראה והמחקר (רענן הר-זהב וברק מדינה, דיני השכלה גבוהה 261 (2000) (להלן: הר-זהב ומדינה); Sweezy v. New Hampshire, 354 U.S. 234 (1957)). אולם, החופש האקדמי משתרע גם על תחומים נוספים ותחולתו פורשה בהרחבה בפסיקה. כך נקבע, כי סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה מקנה לאוניברסיטאות אוטונומיה בלעדית בקביעת זכאותו של סטודנט לתואר (בג"ץ 79/55 שכטר נ' המועצה להשכלה גבוהה, פ"ד לג(1) 697 (1979)); בהארכת משך הלימודים לקראת תואר מסוים (ע"א 319/65 אלבלדה נ' חברת האוניברסיטה העברית, פ"ד כ(1) 204 (1966)); בהענקת עדיפות בקבלה ללימודים לבוגרי ישיבות גבוהות, ככל שנעשית משיקול ענייני (בג"ץ 131/81 דובר נ' המועצה להשכלה גבוהה, פ"ד לה(4) 263 (1981)); בקביעת שכר לימוד בתוכנית שאינה תואר אקדמי (בג"ץ 304/89 חיאק נ' ממשלת ישראל, פ"ד מד(3) 762 (1989)); בקביעת שכרם של סטודנטים תמורת עבודה שהם מבצעים כחלק מלימודיהם (בג"ץ 4126/94גזית-כהן נ' המועצה להשכלה גבוהה (13.10.1994)); בשלילת זכותם של סטודנטים להיות מיוצגים על ידי עורכי דין במסגרת הליכים משמעתיים מסוימים הננקטים נגדם (ע"א 8077/08 אוניברסיטת חיפה נ' בן הרוש (30.12.2012)) (להלן: עניין בן הרוש), ועוד.

30.          יחד עם זאת נקבע כי "החופש האקדמי אינו חזות הכל" (עניין בר אילן, בפסקה 16). הוא "אינו מזבח שניתן להיאחז בקרניו ולהצדיק כל פעולה, תהא אשר תהא" (עניין בן הרוש, בפסקה 6 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר). הוא אינו "מילת קסם הנועלת את שערי הטיעון" (ע"ע (ארצי) 1027/01 ד"ר גוטרמן נ' המכללה האקדמית עמק יזרעאל, פ"ד לח(2003) 448 457 (2003)) (להלן: עניין גוטרמן). הוא אינו מאפשר למוסד להשכלה גבוהה "לפעול בהתאם לגחמות לבו בלא כפיפות לכללים שונים" (ה"פ (מחוזי-חיפה) 217/05 נעמאנה נ' אוניברסיטת חיפה, בפסקה 15 (17.8.2006)) (להלן: עניין נעמאנה). "אין פירושו הענקת יד חופשית לפעול כאוות נפשו [של המוסד האקדמי – מ.נ.], שלא בהתאם לחוק או לנורמות המחייבות.. אין בו כדי להוציא את החלטותיו [של המוסד האקדמי – מ.נ.] ממעגל השפיטה כליל" (ע"ע (ארצי) 68/03 ד"ר גולדשמיד נ' הטכניון מכון טכנולוגי לישראל, בפסקה 23 (2.10.2003)) (להלן: עניין גולדשמיד). כך נפסק כי החופש האקדמי המוקנה לעותרים אינו מונע חשיפת פרוטוקולים מדיונים פנימיים בדבר מינויים וקידומים (עניין בר אילן; עניין קיסר; עניין גולדשמיד; ראו גם University of Pennsylvania v. EEOC, 493 U.S. 182, 200-201 (1990)); אינו מאיין את זכות הטיעון הנתונה לעובד בטרם סיום העסקתו (עניין גוטרמן); אינו מאפשר לשנות באופן חד-צדדי הסכם העסקה קיבוצי (ס"ק (ת"א) 61/03 ארגון הסגל האקדמי הבכיר בבר אילן נ' אוניברסיטת בר אילן (23.9.2004)); ואינו מאפשר לקבוע שירות צבאי כאחד הקריטריונים לצורך צבירת זכאות למגורים במעונות (עניין נעמאנה).

31.          אם כך, השאלה שלפנינו היא האם החופש האקדמי שהוענק לעותרים שולל את פיקוח המשיב 2 על הוצאותיהם התקציביות בנושאי שכר, או שמא החלת הפיקוח מהווה נורמה מחייבת הגוברת על עקרון זה.

32.          בעניינו, סבורני כי אין בחופש האקדמי שניתן לעותרים, על אף חשיבותו, כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות בהתאם לחוק יסודות התקציב. לעותרים תפקיד ציבורי. ובעיקר - הם נהנים ממימון ציבורי. על כן מן הראוי להטיל עליהם כללים מתחום המשפט הציבורי ונורמות ציבוריות ראויות. כל זאת, תוך התאמה לאופיים המיוחד ולחופש האקדמי שניתן להם. חופש זה אין משמעותו היעדר פיקוח כלל. הוא אינו מאפשר לחמוק מכללי המנהל התקין. הוא אינו מצדיק היעדר ריסון בתחום השכר ואינו מכשיר חריגות שכר. נדמה שיפים לעניין זה דבריה של בא-כוח המדינה, עת שהשיבה לראשונה לטענת העותרים: "סעיף 15 אין משמעו התפרעות תקציבית והתנערות מפיקוח תקציבי" (מוצג מש/ 10, בפסקה 2). למעשה, ואם נקלף את הטענה ממחלצותיה, העותרים אומרים כך: את כספי המדינה ניטול, אך מה נעשה בהם זה ענייננו אנו.

33.          העותרים לא הצביעו על פגיעה קונקרטית בחופש האקדמי שנגרמה כתוצאה מפעילות המשיב 2 לפי חוק יסודות התקציב. בפיהם היו רק טענות כלליות. אזכיר כי כל שבסמכות המשיב 2 הוא לקבוע את תנאי השכר והתגמול בתפקיד מסוים. אין בסמכותו לקבוע מי ישמש באותו תפקיד, מה יהיה תפקידו, וכיצד יבצע תפקיד זה. אכיפת חוק יסודות התקציב נועדה אך כדי לוודא שמשאבי המדינה המוקצים לעותרים אכן ישמשו למטרה שלשמה הוקצו.בנסיבות אלה, הפגיעה בחופש האקדמי, אם קיימת כזו בכלל, היא פריפריאלית בלבד. בהתחשב בכך, ובהתחשב בעקרונות החשובים העומדים בבסיס חוק יסודות התקציב – ריסון תקציבי, יציבות המשק ושמירה על מסגרת השכר במגזר הציבורי – איני מוצאת סתירה בין החלת חוק יסודות התקציב על העותרים לבין החופש האקדמי המוקנה להם בחוק. 

34.          גם הפסיקה נטתה לקביעה כי העותרים כפופים לחוק יסודות התקציב והחובות אותן הוא מחיל על גופים נתמכים. כך נקבע, לרוב כהנחת מוצא וללא דיון של ממש, כי הסכמי השכר ותנאי העבודה באוניברסיטאות כפופים לפיקוחו של המשיב 2 וטעונים את אישורו וכי האוניברסיטאות אינן רשאיות להתחייב על תשלומי שכר או הטבות כלפי עובדיהם מבלי שאלה אושרו קודם לכן על-ידי המשיב 2 (ס"ק (ארצי) 21/07 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' ארגון הסגל האקדמי הבכיר של האוניברסיטה העברית בירושלים, בפסקה 2 (14.1.2008); ע"ע (ארצי) 1431/02 ד"ר בנדל נ' מכון ויצמן למדע, בפסקאות 2 ו-4(13.11.2007); ע"ב (י-ם) 2046/00 אבידור נ' האוניברסיטה העברית, בפסקה 12 (30.4.2006); ת"א (מחוזי-ת"א) 528/95 מדינת ישראל נ' אוניברסיטת תל-אביב, בפסקה 1 (3.7.1995); ת"א (מחוזי-י-ם) 109/94 התאחדות הסטודנטים בישראל נ' האוניברסיטה העברית בירושלים, בעמוד 5 (3.6.1996); הר-זהב ומדינה, בעמוד 278).

ההנחה לפיה העותרים כפופים לחוק יסודות התקציב עמדה גם בבסיס דו"ח ועדת מסר ירון אשר הגישו העותרים כתמיכה לטענותיהם (דו"ח ועדת מסר ירון, בעמודים 32 ו-56). עמדה זו ננקטה גם בדו"ח "הוועדה הציבורית לבחינת המבנה הארגוני של המוסדות להשכלה גבוהה", בראשותו של השופט (בדימוס)י' מלץ (דו"ח וועדת מלץ, בעמוד 6). 

35.          טענת העותרים כי החופש האקדמי אינו מאפשר פיקוח של המשיב 2 על הוצאותיהם התקציביות אף אינה עומדת בקנה אחד עם המקובל בעולם. מדינות רבות עיגנו בחקיקה את עיקרון החופש האקדמי של מוסדות ההשכלה הגבוהה, לעיתים אף ברמה החוקתית. ואולם, לצד החופש הרחב הניתןלמוסדות האקדמיים לנהל את ענייניהם, כולל בתחום המינהלי, כפופים מוסדות אלה לביקורת של גופים ציבוריים, בפרט בנושאים פיננסיים. כך, למשל, בבריטניה, בה מערכת ההשכלה הגבוהה דומה לזו הישראלית, נהנים המוסדות להשכלה גבוהה מחופש פעולה אקדמי - אישי ומוסדי כאחד (Education (No. 2) Act, 1986, Art. 43; Education Reform Act, 1988, Art. 202(1)). בד בבד כפופים המוסדות בבריטניה לפיקוחו של מבקר המדינה ומבקר החשבונות הלאומי. על המוסדות להעביר לגופים המפקחים דיווחים כספיים שנתיים וכן את כלל המסמכים המעידים על התנהלותם הפיננסית (Education Reform Act, 1988, §135(1); Higher Education Act, 2004, §6(4-5); Further and Higher Education Act, 1992, sch. 1, §16(1)). מצב דומה קיים גם בניו-זילנד (Education Act, 1989, §161(2), §161(3), §159J (NZ)), פינלנד (Universities Act, 645/1997, §2(1), §6(1) (Finland)) ואוסטריה(Universitätsgesetz [UG] [Universities Act] BGBI No. 52/2002, §2(1), §5 (Austria)). בספרד, בה לחופש האקדמי מעמד חוקתי (סעיף 20(c) וסעיף 27(10) לחוקה), כפופים המוסדות להשכלה גבוהה לחוקים ולכללים החלים על יתר המגזר הציבורי בתחום החשבונאי (Universities Act 2001, §2(1), §79,§81(4-5)). גם בגרמניה מעוגן החופש האקדמי בחוקה (Grundgesetz Kommentar Maunz/Dürig [Commentary to the Basic Law by Maunz/Dürig] 73. Ergänzungslieferung 2014 Art. 5 III para 4). ואולם בית המשפט הגרמני לחוקה קבע כי חופש זה אינו מוחלט, וכי החופש האקדמי המוסדי שהוענק למוסדות ההשכלה הגבוהה נוגע אך לעניינים "הנחוצים בוודאות" על מנת להבטיח חופש מחקר והוראה (Bundesverfassungsgericht [BVerfG] [Federal Constitutional Court] Jan. 16, 1963, BVerfGE 15, 256, Universitäre Selbstverwaltung [Self-administration of Universities]). בכל מקרה, שכר העובדים במוסדות להשכלה גבוהה נקבע בחוק (Bundesbesoldungsgesetz [Federal Civil Servant Remuneration Act], June 19, 2009, Bundesgesetzblatt [BGBl.] In page 1434, as amended, §32). גם בצרפת, בה נהנים המוסדות להשכלה גבוהה מחופש פעולה אקדמי (Code de l'éducation [Education Act] Art. L952-2, 951-1), נקבע שכר העובדים במוסדות אלה בחוק (Decree No. 84-431 of June 6, 1984, Journal Officiel de la République Française [J.O] [Official Gazette of France] Art. 37, 39, 40, 40-1).    

36.           לאור מסקנתי כי פיקוח המשיב 2 על הוצאות השכר של העותרים אינו סותר את החופש האקדמי שניתן להם, לא מצאתי לנכון להידרש לטענה כי הכרזת המשיב 1 על העותרים כגופים נתמכים נעשתה בחוסר סמכות. מבלי לקבוע מסמרות בעניין, דומני שבטענה זו אין ממש. קביעת שר האוצר נעשתה בהתאם לחוק יסודות התקציב. חוק זה הוא מאוחר לחוק המועצה להשכלה גבוהה, והוא נוגע לסוגיית הפיקוח התקציבי על העותרים באופן ספציפי. הלכה היא שחוק מאוחר וספציפי גובר על חוק מוקדם וכללי (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 266 (1995)).

37.          כך לא מצאתי מקום להידרש לטענתם החלופית של העותרים לפיה קביעת המשיב 1 כי העותרים הם גופים נתמכים נעשתה שלא על בסיס קריטריונים מפורסמים ובאופן מפלה ביחס לגופים אחרים המתוקצבים על-ידי המדינה. אציין רק שהעותרים לא עמדו בנטל המוטל עליהם כדי להוכיח טענה זו. הטענה נטענה בלשון רפה. ניכר שגם העותרים היו מודעים לכך. הם ציינו בעתירתם בנוגע לשורת טענות, ובכללן טענה זו, כי "הם שומרים על טענות אלה... ואם יידרש – יעלו אותן בעתירה נפרדת" (עמודים 13-12 לעתירה).

38.          סוף דבר: על יסוד טעמים אלה, אציע לחבריי לדחות את העתירה. העותרים יישאו בהוצאות המשיבים בסך של 25,000 ש"ח.

ה נ ש י א ה

השופטת א' חיות:

      אני מסכימה.

     ש ו פ ט ת


השופט א' שהם:

   אני מסכים.

       ש ו פ ט

           הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה מ' נאור.

           ניתן היום, ‏כ"ד באב התשע"ה (‏9.8.2015).

ה נ ש י א ה

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט


העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   13032500_C12.doc   עע

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il

Back to "General Articles"Send Response
Top Page
    Developed by Sitebank & Powered by Blueweb Internet Services
    Visitors: 240253669Send to FriendAdd To FavoritesMake It HomepagePrint version